De voorzitter van De Nationale Assemblée is geen constitutionele poortwachter (OPINIE)

(Door K. Ramdhan) – De Nationale Assemblée (DNA) heeft de vordering van de Procureur-Generaal (PG) tot in staat van beschuldigingstelling van DNA-lid Bronto Somohardjo wegens vermeende ambtsmisdrijven als gewezen minister toegewezen. Daarmee rijst de rechtsvraag of de voorzitter van DNA door handelen of nalaten de in artikel 11, tweede lid, van de Wet In Staat van Beschuldigingstelling Politieke Ambtsdragers (WIPA) bedoelde kennisgeving de strafvervolging of de wettelijke schorsing kan verhinderen.

Artikel 11, eerste lid, WIPA bepaalt dat DNA beslist op de vordering van de PG. Indien de Assemblée genoegzame gronden aanwezig acht, wordt de vordering toegewezen. Vervolgens schrijft artikel 11, tweede lid, voor dat daarvan onverwijld (zo spoedig mogelijk) mededeling wordt gedaan aan de president door toezending van een afschrift. In samenhang met artikelen 2, 11 en 12a WIPA brengt een redelijke en systematische wetsuitleg mee dat deze mededeling ook tegelijk aan de PG

dient te worden gedaan.

De kernvraag is welk onderdeel van artikel 11 WIPA geregelde besluitvormingsprocedure constitutief is voor het intreden van de door wet verbonden rechtsgevolgen. Voor beantwoording van die vraag moet onderscheid worden gemaakt tussen constitutieve en declaratoire rechtshandelingen. Constitutieve besluiten doen een bevoegdheid of rechtspositie ontstaan; declaratoire handelingen bevestigen slechts dat deze reeds bestaat.

De structuur van de WIPA biedt naar mijn oordeel de sterkste aanknopingspunten voor de conclusie dat het besluit van DNA constitutief is en de daaropvolgende kennisgeving door de voorzitter slechts een declaratoir karakter heeft. Artikel 11, tweede lid, verbindt aan die mededeling geen zelfstandige juridische werking. Evenmin bepaalt de wet dat de vervolgingsbevoegdheid eerst ontstaat na verzending van het afschrift. Ook ontbreekt iedere wettelijke sanctie indien de kennisgeving achterwege blijft of wordt vertraagd. Dat wijst erop dat de mededeling geen voorwaarde vormt voor het intreden van

de wettelijke gevolgen.

Een andere uitleg is denkbaar, namelijk dat de kennisgeving onderdeel vormt van de formele voltooiing van de procedure. Die opvatting overtuigt echter minder. Zij zou immers betekenen dat een procedurele formaliteit zonder uitdrukkelijke wettelijke grondslag beslissend wordt voor het ontstaan van materiële rechtsgevolgen. Dat verdraagt zich moeilijk met het legaliteitsbeginsel.

De meest overtuigende uitleg is daarom dat de vervolgingsbevoegdheid ontstaat zodra DNA overeenkomstig de Grondwet, de WIPA en het Reglement van Orde de vordering heeft toegewezen en de voorzitter de uitslag van de stemming overeenkomstig artikel 7 van het Reglement van Orde heeft vastgesteld en bekendgemaakt. Indien de PG vervolgens op andere rechtsgeldige wijze van dat besluit kennis neemt – bijvoorbeeld via de openbare beraadslaging, de vastgestelde notulen of een gewaarmerkt afschrift van de griffie – bestaat geen rechtsregel die haar verplicht te wachten op een afzonderlijke kennisgeving door

de voorzitter.

Dezelfde systematiek geldt voor artikel 11, derde lid, WIPA, dat bepaalt dat de betrokken politieke ambtsdrager van rechtswege wordt geschorst. Ook hier verbindt de wet de schorsing rechtstreeks aan het besluit van DNA en niet aan de daaropvolgende kennisgeving.De vraag of deze bepaling tevens ziet op een gewezen minister die inmiddels lid is van DNA, vergt een zorgvuldige interpretatie. Een grammaticale uitleg sluit die toepassing niet uit. Zwaarder weegt echter de teleologische interpretatie. Uit de Memorie van Toelichting blijkt dat de WIPA beoogt te voorkomen dat politieke ambtsdragers die wegens ambtsmisdrijven worden vervolgd, gedurende die procedure invloed blijven uitoefenen vanuit een publiek ambt.

Daartegen kan worden ingebracht dat het lidmaatschap van DNA een zelfstandige constitutionele status bezit, rechtstreeks voortvloeiend uit het democratisch verkregen kiezersmandaat. Schorsing van een assembleelid vereist daarom een duidelijke wettelijke grondslag. Dat bezwaar verdient serieuze aandacht. Niettemin

past een ruime uitleg van artikel 11, derde lid, WIPA naar mijn oordeel beter bij doel en strekking van de regeling. Een uitleg die uitsluitend het voormalige ministerschap raakt, maar niet het gelijktijdig uitgeoefende parlementaire ambt, zou de effectiviteit van de wet in belangrijke mate ondergraven. Indien die uitleg wordt gevolgd, werkt de schorsing van rechtswege ook door in het lidmaatschap van DNA.

De voorzitter beschikt daarbij niet over beleids- of beoordelingsruimte. Zijn taak is beperkt tot de uitvoering van de wettelijke gevolgen van het besluit van DNA. Dat moet worden onderscheiden van de feitelijke mogelijkheid om de uitvoering te vertragen. Een dergelijke feitelijke obstructie schept immers geen juridische bevoegdheid om de werking van een besluit van DNA op te schorten of te verhinderen.

De tegenovergestelde opvatting leidt tot een staatsrechtelijk moeilijk verdedigbare uitkomst. Indien de voorzitter door het achterhouden van de

kennisgeving de strafvervolging of schorsing zou kunnen blokkeren, zou hij feitelijk beschikken over een impliciet constitutioneel vetorecht. Voor een dergelijke bevoegdheid ontbreekt iedere grondslag in de Grondwet en de WIPA. De voorzitter is geen zelfstandig constitutioneel orgaan met eigen staatsmacht, maar een functionaris die optreedt namens de Nationale Assemblée. Zijn bevoegdheden zijn afgeleid van het orgaan dat hij voorzit en kunnen niet verder reiken dan de wet toestaat. Dat strookt met het beginsel van institutioneel evenwicht: geen staatsorgaan of staatsfunctionaris mag zich bevoegdheden toe-eigenen die de wetgever hem niet heeft verleend.Bevoegdheid c.q. ambtsverzuim

De staatsrechtelijke conclusie ligt voor de hand. De WIPA legt de beslissing over de in staat van beschuldigingstelling bij de Nationale Assemblée en niet bij haar voorzitter. Zodra de Assemblée de vordering heeft toegewezen, treden de door de wet voorgeschreven gevolgen in beginsel van rechtswege in. De voorzitter vervult daarom geen constitutionele poortwachters-

of vetofunctie, maar uitsluitend een uitvoerende taak. Hij is gehouden het besluit van de Assemblée loyaal, volledig en zonder onnodige vertraging uit te voeren. Indien hij de uitvoering zonder wettelijke grondslag belemmert, kan dat aanleiding geven tot rechterlijk ingrijpen.

K. (Chinta) Ramdhan